（二〇〇九年十二月三日）
一、统一思想，进一步提高对规范行政处罚自由裁量权工作重要性的认识
规范行政处罚自由裁量权，就是通过细化、量化行政处罚标准，让行政处罚裁量权不再“自由”，防止执法不公和权力滥用。这对于推进依法行政、加强廉政建设、维护公平正义、构建和谐社会具有十分重要的意义。
（一）规范行政处罚自由裁量权，是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。当前，我市上下正在深入学习实践科学发展观。学习实践科学发展观，具体到各级政府的各个行政执法部门，就是要以科学发展观指导行政执法活动，真正把体现科学发展观要求的法律制度落到实处。行政处罚作为行政执法的重要内容，因其与老百姓的切身利益密切相关而倍受关注。自1996年《行政处罚法》颁布施行以来，各级行政机关虽然在行政处罚工作的制度化、规范性方面取得了较大进展，但我们也应当看到，一些行政执法机关及其执法人员滥施处罚、以罚代管、“议价”执法、“钓鱼执法”等现象时有发生，致使行政相对人与政府及行政执法部门形成对立，甚至引发矛盾和冲突，既严重损害了党和政府的形象，破坏了党群、干群关系，又严重影响了和谐社会建设进程。因此，我们要通过细化量化行政处罚标准，完善行政处罚的内控体系和外部监督机制，使模糊的规定清晰化，宽泛的幅度具体化，执法的标准精细化，进而有效保障行政相对人的合法权益，实现执法效果与政治效果、经济效果和社会效果的和谐统一。
（二）规范行政处罚自由裁量权，是推进依法行政、建设法治政府的重要举措。行政处罚自由裁量权的存在，既源于法律法规的规定，也是行政权力运行的特点所决定的。目前，我国法律、法规、规章有关行政处罚的条款大多规定了自由裁量权。这是因为，面对纷繁复杂的行政管理关系，针对千差万别的行政管理事务，需要由行政执法机关和执法人员根据实际情况，审时度势、因地制宜地处理好每个案件，并最终实现类案的公平合理。但在实际执法过程中，由于执法人员水平参次不齐，执法工作中经常出现同一执法单位对同一种违法行为的处罚结果差异很大，同一地区对相同违法行为处罚标准截然不同；一些执法单位和执法人员在执法过程中以“合法”之名行不合理之实，甚至随意执法、徇私枉法，由此形成同案不同罚、重过轻罚、轻过重罚现象，从而严重违背立法宗旨和执法所要实现的“合理性”价值取向。失去“合理性”的执法行为，其“合法性”也必然大打折扣。因此，我们必须针对当前行政处罚自由裁量权被滥用的突出问题，合理划分行政处罚自由裁量幅度，明确行政处罚自由裁量适用规则和程序，规范行政处罚自由裁量权的行使，才能进一步提高行政执法水平，全面推进依法行政，实现建设法治政府的目标。
（三）规范行政处罚裁量权，是从源头上治理腐败、加强反腐倡廉的重要保障。同任何权力一样，不受监督和制约的行政处罚自由裁量权，是滋生腐败的重要土壤和条件。我国立法对行政处罚自由裁量权规定的种类多、幅度宽、空间大，加上在具体运用过程中缺乏必要的规范和制约，一些地方和行政执法部门及其执法人员借此搞权力寻租、权力议价，办人情案、关系案（温州是一个“熟人社会”现象较典型的地区，“挈篮子”之风盛行），把手中的自由裁量权变成讨价还价、谋取私利的工具，成为滋生腐败的“温床”，人民群众对此反应强烈。我们只有通过规范行政处罚自由裁量权，建立起对执法机关及其执法人员内外结合的监控体系，合理压缩其权力行使的弹性空间，减少行政处罚的随意性，使行政处罚操作更规范，裁量定位更准确，就能有效地从源头上防止各种消极腐败现象的发生，并在行政执法领域构建起有效预防腐败的工作机制。
二、突出重点，扎实推进规范行政处罚自由裁量权工作
规范行政处罚自由裁量权，其核心就在于对带有自由裁量内容的处罚条款进行细化，明确具体的处罚标准、范围、幅度，建立科学、公正的行政处罚程序和制度，使行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权时能够遵循符合法律目的、符合过罚相当和教育与处罚相结合的原则，做到行政处罚程序公开、透明，促进行政处罚行为规范化，以保证法律、法规、规章的全面贯彻实施。抓好规范行政处罚自由裁量权工作，重点是按实施方案要求抓好细化标准、规范程序、健全制度、公开公示四个环节。
（一）细化标准。规范行政处罚自由裁量权，核心在于处罚标准的细化，使其尽可能地做到合法、合理和符合实际。首先，要梳理执法依据。各级行政执法部门要把这次规范行政处罚自由裁量权工作作为提高本部门行政执法水平的一个重要契机，对行政处罚所涉及的法律、法规、规章进行一次全面的梳理，按要求编制本部门行政执法依据目录，并于2010年4月底前报同级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室备案。其次，要分析重点案例。结合近年来的执法实践，各级行政执法部门要对已经处理过的行政处罚案件，进行系统分类和执法成效分析，根据不同案例的案情、性质、情节、社会危害及影响等因素，通过数量统计和权重分析，划分出合理自由裁量的幅度范围，为细化自由裁量权提供实证依据。要本着同案同罚的原则，对同类主体、相同性质、事实相似、损害后果相当的案件，在适用法律依据、处罚种类以及处罚幅度上做到基本相同。第三，要制定裁量标准。在梳理执法依据和分析重点案例的基础上，各部门要按照过罚相当、处罚与教育相结合的原则，根据同类违法行为的不同违法事实、性质、主观动机、社会危害程度及后果等因素，对涉及有行政处罚幅度的条款逐一进行细化，制定具体的处罚标准。为确保制定的处罚标准符合实际情况、便于操作，要采取职能处（科）室认真细化、法制机构研究论证、广泛征求多方意见、分管领导严格审查、领导班子集体决定的办法，力求达到详尽、科学和准确，并于2010年6月底前，将制定的裁量标准报同级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室备案。第四，要严格审查把关。各级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室要根据相关法律的基本原则和精神，于2010年10月底前对各行政执法部门上报的行政处罚依据和行政处罚自由裁量标准完成审查并公布实施。
（二）规范程序。从一定意义上说，细化行政处罚自由裁量权是行政执法理念的一次调整。但仅此还不够，还要以此为契机，促进行政执法模式的转变。结合细化行政处罚自由裁量权工作，要在全市行政执法机关和行政执法部门，全面推行“三段式”执法模式，即对一般违规者先教育规范，再限期整改，对拒不改正者依法处罚。推行“三段式”执法模式的出发点和落脚点，就是要从根本上改变野蛮、粗暴的执法方式，杜绝“罚款创收”和“以罚代管”现象。各单位在细化行政处罚自由裁量权时，要严格区分重大与轻微、失误与故意、初犯与屡犯的界限，在各自的行政执法权限内，根据违规、违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和主观过错作出分类，按照轻微违规、一般违法和严重违法三个层级，明确免予、减轻、从轻和从重的裁量标准。这里需要强调的是，推行“三段式”执法模式，不是简单的“首违免罚”，主要适用于违规违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的。对直接涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的违法行为，就不能简单地适用“首违免罚”，具体标准该如何掌握，需要各部门在实践中积极探索。
（三）健全制度。控制行政处罚自由裁量权的滥用，仅靠细化裁量标准还不够，还必须从内外结合上建立健全内部自控和外部监督的制度体系和工作机制。重点要建立健全以下十项制度：一要建立健全行政执法信息公开制度。凡是涉及行政相对人权利义务的，都要向社会公开，并依法允许公众查阅和复制。二要建立健全表明身份制度。行政执法主体及其工作人员在进行行政行为之前，必须先出示身份证明或授权令，认真遵守行政执法程序。三要建立健全回避制度。凡与行政行为有利害关系的行政人员，都不得参与该行政行为。四要建立健全裁决书说明理由制度。在作出行政裁决时，要说明具体理由。五要建立健全听证制度。在作出对相对人不利的决定之前，要听取有关相对人的意见。六要建立健全行政告知制度。在进行某项行政行为之前、之中或者之后，对行政相对人享有哪些权利，承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，要通过书面或口头形式告知行政相对人并加以指导。今后凡是因为没有履行告知义务而导致相对人丧失权利或遭受损失，行政执法主体都要承担相应的法律责任。七要建立健全重大行政处罚备案制度。对重大或者复杂的行政处罚案件，必须报送上级行政执法部门备案，接受上级部门的监督审查。八要建立健全行政执法时效制度。对行政处罚案件的立案、调查、审核、裁决、送达等，均应符合法律、法规规定的时限要求。九要抓好行政执法责任制和行政执法责任追究制度的落实。十要建立健全执法检查、案件监督、行政复议等制度。
（四）公开公示。为保证制定的裁量标准执行到位，杜绝执法行为暗箱操作，要及时将制定的裁量标准和案件处理信息进行公开。各级行政执法部门行政处罚自由裁量标准经同级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组审查同意后，应在政府网站和本部门网站公布并按照标准实施处罚，对涉及面广的，还要在当地媒体上进行公布。未按规定要求审核公布的，裁量标准将失去有效性。各级行政执法部门要利用各种形式公示制定的裁量标准、规章制度、执行情况以及对群众投诉的反馈处理情况，让行政相对人监督执行，让行政处罚的过程“曝晒于阳光之下”。同时，要自觉主动接受权力机关、司法机关、社会舆论和群众监督，为规范行使行政处罚自由裁量权营造良好的社会环境。
三、加强领导，确保圆满完成规范行政处罚自由裁量权各项工作任务
规范行政处罚自由裁量权，是对传统执法观念和执法方式的一次重大变革，不仅会面对各种阻力，也会遇到许多困难。但不管阻力和困难有多大，各地、各部门都必须按照市政府的统一部署和要求，切实加强对这项工作的领导，确保在规定时限内圆满完成各项工作任务。
（一）加强组织领导。规范行政处罚自由裁量权工作能否取得成效，关键在于领导尤其是主要领导是否重视和身体力行。为了切实加强对这项工作的领导，市政府建立了规范行政处罚自由裁量权工作领导小组，领导小组办公室设在市法制办。各地、各部门也要建立相应的领导机构，主要负责人要亲自抓，分管负责人具体抓，及时研究解决工作中的重点、难点问题。并要从本系统抽调业务骨干组成工作班子，集中力量、集中时间，全面负责组织规范行政处罚自由裁量权工作。目前尚未开展这项工作的行政执法部门要迅速启动，2010年8月份以前要完成本部门细化、量化处罚裁量标准工作，建立健全各项制度；有条件的部门，还可以开展规范行政许可等其他领域的自由裁量权工作试点。政府法制机构要加强业务指导，特别是对任务比较重、情况比较复杂、与群众密切相关的部门要主动深入下去，与这些部门共同研究，及时协调解决存在的困难和问题，并及时总结经验，推广典型，加快工作进度。
（二）加强教育培训。提高执法人员依法行政的能力和水平，是规范行政处罚自由裁量权的一项重要基础性工作，下阶段关键要抓好三个环节：一是抓好各级行政执法部门执法人员的法律知识培训。领导干部要带头做好表率，建立和完善分层次的培训制度。当前重点是加强对《行政处罚法》、《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）等法律法规和政策文件的学习。二是抓好行政执法人员的经常性业务培训。除了把好“进口”关外，各级行政执法部门都要加强对行政执法人员的业务培训，人事、法制部门和行政学院要相互配合，切实提高学习培训的实效性和针对性。三是各级行政执法部门在制定行政处罚自由裁量标准后，要认真组织对本系统、本部门执法人员的培训，要让他们对标准内容全面掌握和领会，既要知其然，又要知其所以然，并能在工作中熟练运用。
（三）加强督查考核。各级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室要认真做好督促工作，及时掌握并通报各部门工作进展情况。对制定、落实行政处罚裁量标准和制度不重视、不到位的，实际工作中出现滥施处罚的，要追究执法部门和执法人员的责任，确保规范行政处罚裁量权工作在实际执行中不走样、不落空。市政府将从2010年起把规范行政处罚自由裁量权工作作为依法行政的一项重要内容进行考核，并将考核结果进行通报。
